Đánh giá ưu nhược điểm của mô hình quản lý công mới

Hành chính công và Quản lý công

Thuật ngữ hành chính [administration] có nghĩa hẹp hơn so với thuật ngữ quản lý [management]. Trong lĩnh vực công, hành chính công [public administration] và quản lý công [public management] cũng có ý nghĩa khác nhau. Hành chính công đề cập đến thủ tục, quy trình để thực hiện chính sách đã được hoạch định bởi người khác thành hành động cụ thể trong thực tế quản lý, điều hành. Trong khi đó quản lý công được hiểu theo nghĩa rộng hơn, ngoài việc bao gồm quy trình, thủ tục hành chính, quản lý công còn liên hệ tới việc xác định ai, tổ chức nào sẽ thực hiện và chịu trách nhiệm về việc đảm bảo đạt được mục tiêu, kết quả mà nhà hoạch định chính sách đã đề ra. Vì vậy, sự thay đổi từ hành chính công sang quản lý công được coi là sự thay đổi lớn về học thuyết và thực tế trong việc quản lý đối với lĩnh vực công. Ngày nay, thuật ngữ Quản lý công được sử dụng phổ biến, ngược lại Hành chính công ít được sử dụng hơn. Hành chính công cũng được dùng để chỉ Quản lý công truyền thống phát triển trong thể kỷ 20 đối lập với Quản lý công mới nỗi lên từ cuối những năm 1980.

Quản lý công truyền thống [traditional public management]

Hành chính công là khái niệm đã có từ thời xa xưa, song hành cùng với sự tồn tại của Nhà nước. Mặc dù hệ thống hành chính đã có từ lâu đời, nhưng mô hình truyền thống của hành chính công, còn gọi là quản lý công truyền thống chỉ thực sự được hình thành và phát triển từ cuối thế kỷ 19.

Trong số nhiều học giả, Weber được xem là học giả có ảnh hưởng lớn nhất đến sự hình thành và phát triển của Quản lý công truyền thống. Weber lập luận rằng có ba loại quyền lực khác nhau. Loại thứ nhất là quyền lực có được từ sự lôi cuốn, thuyết phục của các cá nhân đặc biệt như các vị vua, chúa. Loại thứ hai là quyền lực mang tính truyền thống như quyền lực của các tù trưởng, tộc trưởng, người đứng đầu các bộ lạc. Loại cuối cùng là quyền lực có được do pháp luật quy định. Trong ba loại truyền lực trên, Weber cho rằng quyền lực do pháp luật quy định là quan trọng nhất. Dựa trên loại quyền lực này, Weber thiết lập sáu nguyên tắc cơ bản của học thuyết quan liêu, nền tảng của phương thức quản lý công truyền thống.

Nguyên tắc thứ nhất là quyền lực phải được hình thành bởi các quy định của pháp luật, ngoài ra không còn loại quyền nào khác có thể bắt buộc mọi người phải tuân thủ. Từ nguyên tắc này, Weber hình thành nên nguyên tắc thứ hai, cũng là nguyên tắc phổ biến nhất, được gọi là nguyên tắc thứ bậc trong quản lý. Nguyên tắc này yêu cầu quyền lực phải được thiết lập và duy trì trong tổ chức theo một hệ thống thứ bậc nhất định. Thẩm quyền, quyền lực không phụ thuộc vào bất cứ cá nhân nào trong tổ chức mà phụ thuộc vào vị trí, cấp bậc mà cá nhân nắm giữ trong hệ thống thứ bậc của tổ chức. Nguyên tắc thứ ba chỉ ra rằng tài liệu thành văn là nguồn hết sức quan trọng để đảm bảo hiệu quả quản lý và tính vô tư của nền hành chính, lập luận rằng các quy định của luật chỉ được áp dụng một cách thống nhất cho mọi trường hợp khi nó được viết và lưu trữ thành văn. Nguyên tắc thứ tư nhấn mạnh hành chính là một nghề đặc biệt, có được thông qua đào tạo nên không phải ai cũng có thể làm được. Nguyên tắc thứ năm yêu cầu hành chính phải là công việc được làm trọn thời gian, thay vì bán thời gian như trước đó. Nguyên tắc cuối cùng của Weber chỉ ra rằng quản lý công là công việc có thể được học, bởi vì nó tuân thủ theo những quy tắc chung nhất định. Những quy tắc này có thể được thực hiện theo cùng một cách bởi bất kỳ người nào nắm giữ một vị trí, công việc nhất định trong tổ chức.

Điểm khác biệt căn bản và quan trọng nhất của quản lý công truyền thống so với các mô hình hành chính trước đó là sự thay thế của nền hành chính tồn tại dựa trên sự tin tưởng, trung thành đối với cá nhân bằng nền hành chính tồn tại dựa trên các quy định của pháp luật. Sự tồn tại của các quy định thành văn thực sự đã đóng góp quan trọng trong việc đảm bảo luật được áp dụng như nhau cho mọi người trong mọi tình huống, không phân biệt người đó là ai, làm gì. Sự bình đẳng trong xã hội nhờ vậy được củng cố. Thêm vào đó, các nguyên tắc của Weber còn góp phần quan trọng trong việc ổn định nền hành chính, bởi vì hệ thống tổ chức và các quy định của nó không lệ thuộc vào bất kỳ cá nhân nào trong tổ chức, không bị mất đi khi bất cứ cá nhân nào, dù người đó là ai, rời khỏi tổ chức.

Quản lý công truyền thống vì vậy được áp dụng rộng rãi bởi nhiều quốc gia trên thế giới và trên thực tế đã đạt được rất nhiều thành công trong suốt thời kỳ phát triển công nghiệp hóa. Tuy nhiên, từ cuối những năm 1970, các hạn chế, khuyết điểm của mô hình quản lý này dần bộc lộ, châm ngòi cho cuộc cải cách mạnh mẽ về phương thức quản lý trong lĩnh vực công ở nhiều nước phương Tây từ đầu những năm 1980.

Từ Quản lý công truyền thống đến Quản lý công mới

Hai học giả nổi tiếng người Mỹ là Osborne và Gaebler nói rằng, thuyết quan liêu của quản lý công truyền thống được hình thành và phát triển trong các điều kiện xã hội khác rất xa so với những gì mà chúng ta chứng kiến hôm nay. Chúng ta sống trong kỷ nguyên của sự thay đổi kỳ diệu, trong thời kỳ toàn cầu hóa với rất nhiều áp lực cạnh tranh đặt lên vai các tổ chức kinh tế, trong xã hội thông tin mà người lao động ở cấp thấp có thể tiếp cận được thông tin nhanh như các nhà lãnh đạo, trong xã hội mà nhu cầu của con người trở nên đa dạng, phong phú thay vì giống nhau như trước.

Các nguyên tắc của quản lý công truyền thống bị cho là quá cứng nhắc, thiếu linh hoạt, là mầm mống tạo ra những kẻ xu thời, cơ hội thay vì khuyến khích những người năng động, sáng tạo. Nó cũng làm cho những người làm trong lĩnh vực công trở nên ì ạch, ngại thay đổi, sợ va chạm, không thích mạo hiểm và lãng phí các nguồn lực thay vì sử dụng chúng một cách hiệu quả. Bộ máy nhà nước do vậy chứa đựng quá nhiều người dư thừa, những người không làm được việc, nhưng cũng không thể cho nghỉ. Sự thăng tiến trong tổ chức theo hệ thống thứ bậc thường được xem xét dựa trên thâm niên công tác hơn là năng lực cá nhân. Điều này làm cho lĩnh vực công thiếu hấp dẫn đối với những người trẻ và những người thực sự có năng lực.

Vì vậy, nhiều cuộc tấn công mạnh mẽ về quy mô và sự yếu kém trong việc quản lý đối với khu vực công bắt đầu diễn ra từ đầu những năm 1980. Kết quả của nó là mô hình mới của quản lý công được hình thành và áp dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia từ cuối những năm 1980. Mô hình này có nhiều tên gọi khác nhau, thông thường được gọi là Quản lý công mới được đặt bởi Hood, học giả người Anh, để phân biệt với Quản lý công truyền thống.

So sánh Quản lý công truyền thống và Quản lý công mới

Quản lý công truyền thống và quản lý công mới có những cách tiếp cận khác nhau về phương thức quản lý, nên không khó để chỉ ra sự đối lập và những điểm khác biệt giữa hai mô hình quản lý này. Trong khi quản lý công truyền thống cho rằng lĩnh vực công và tư là hoàn toàn khác nhau, quản lý công mới phản đối sự phân biệt này, đồng thời thúc đẩy sự cạnh tranh giữa các thành phần, khuyến khích các tổ chức công, tổ chức tư và các tổ chức phi lợi nhuận cạnh tranh trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội. Quản lý công mới đo lường hiệu quả quản lý, chú trọng đến đầu ra thay vì đầu vào của công việc. So với quản lý công truyền thống, quản lý công mới đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý, khuyến khích các cơ quan trong lĩnh vực công kiếm tiền thay vì chỉ biết tiêu tiền. Quản lý công truyền thống thúc đẩy các cơ chế thị trường hơn là đề cao các nguyên tắc quan liêu trong quản lý. Nội dung bài viết này tập trung chỉ ra ba điểm khác biệt cơ bản sau giữa quản lý công truyền thống và quản lý công mới.

Thứ nhất: Quản lý dựa vào hiệu quả, chú trọng đến đầu ra thay vì đầu vào của công việc

Theo cách truyền thống, các cơ quan của nhà nước thường dựa vào đầu vào để đo lường hiệu quả công việc. Ví dụ như việc phân bổ kinh phí cho các trường học thường căn cứ vào số lượng học sinh của nhà trường, công tác hỗ trợ xã hội được thực hiện dựa trên số lượng người nghèo trên địa bàn, hay việc đầu tư cho ngành cảnh sát được dựa vào số lượng tội phạm, không quan trọng các tổ chức này đạt được hiệu quả thế nào trong quản lý. Với cách làm này, các tổ chức công thường thiếu nhiệt huyết trong việc thực hiện chức trách của mình, thậm chí họ còn được phân phối nhiều nguồn lực hơn khi hiệu quả quản lý thấp hơn.

Để khắc phục vấn đề này, quản lý công mới đòi hỏi phải dựa vào đầu ra để đo lường hiệu quả quản lý. Các nhà kinh tế cổ suý cho phương thức quản lý này lập luận rằng nếu nhà quản lý không biết được đầu ra của công việc, tức không xác định được họ làm được cái gì thì sẽ không thể biết được mình thành công hay thất bại. Kết quả là họ có thể cắt giảm chi phí đầu tư trong lĩnh vực công, nhưng không hiểu được liệu họ đang thực sự giảm các chi phí bị sử dụng lãng phí hay là đang cắt đi những chi phí đầu tư cần thiết để thúc đẩy sự phát triển xã hội. Nếu nhà quản lý không nhận ra được đâu là thành công, những cơ quan, cá nhân làm tốt có thể không được khen thưởng, nhưng ngược lại các đơn vị, cá nhân đạt hiệu quả thấp có thể được tán dương. Vì vậy, quản lý công mới sử dụng đầu ra của công việc như là tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả quản lý thay vì quan tâm đến đầu vào của công việc.

Thứ hai: Đẩy mạnh phân cấp, tăng cường làm việc theo nhóm

Các tổ chức, cá nhân ở vị trí cấp cao trong mô hình quản lý công truyền thống theo học thuyết quan liêu của Weber đóng vai trò rất quan trọng, bởi vì nguyên tắc thứ bậc đòi hỏi việc quản lý phải tuân thủ theo luật định, các vị trí ở cấp thấp phải tuân thủ chặt chẽ sự chỉ đạo, hướng dẫn của người ở vị trí cao hơn. Mô hình quản lý này có lẽ phù hợp trong xã hội khi mà dòng chảy thông tin trong hệ thống tổ chức còn quá chậm, trình độ của đội ngũ công chức nhìn chung còn khá thấp. Tuy nhiên, nó cũng làm cho những người làm trong lĩnh vực công trở nên quá nặng nề, cứng nhắc, thiếu đi sự năng động, sáng tạo cần thiết để đảm bảo được hiệu quả quản lý. Quản lý công mới vì vậy đẩy mạnh việc phân cấp, phân quyền cho địa phương, cho các tổ chức, cá nhân ở vị trí thấp hơn trong tháp quản lý, nhất là cho các bộ phận tiếp xúc và trực tiếp làm việc với công dân.

Sở dĩ như vậy là vì so với các nhà quản lý ở vị trí tốp đầu trong hệ thống, các nhà quản lý và những người làm việc ở cấp thấp được xem là linh hoạt hơn, phản ứng mau lẹ hơn đến sự thay đổi, đến nhu cầu của công dân, những người còn được gọi là khách hàng của các cơ quan Nhà nước. Thêm vào đó, những người làm việc ở địa phương, ở cấp thấp thường xuyên tiếp xúc, gặp gỡ công dân, nên họ hiểu được cái gì đang xảy ra, người dân thực sự cần cái gì, từ đó họ có thể cung cấp nhiều lời khuyên bổ ích cho các nhà quản lý cấp cao hơn để đưa các các quyết định hành chính một cách phù hợp, đúng đắn.

Từ quan điểm này, quản lý công mới thúc đẩy sự phân cấp, phân quyền cho địa phương, cho cấp dưới và tăng cường khuyến khích làm việc theo nhóm để phát huy được ý kiến, trí tuệ của tập thể. Nhưng một khi những người làm việc ở cấp thấp được giao thêm quyền lực, những nhà quản lý ở cấp trung gian [middle manager] trở nên dư thừa, không cần thiết, vai trò của họ được ví như là những kẻ nhàn rỗi, ngồi chặn thông tin từ dưới lên cũng như từ trên xuống. Bởi vì điều này, ngoài việc tăng cường phân cấp, phân quyền và thúc đẩy làm việc theo nhóm, quản lý công mới còn đòi hỏi phải giảm hệ thống thứ bậc trong quản lý bằng cách bỏ đi những cấp trung gian không cần thiết.

Thứ ba: Thúc đẩy cạnh tranh giữa các tổ chức công và tư trong việc cung cấp dịch vụ công

Chính phủ của mô hình quản lý truyền thống cho rằng lĩnh vực công và tư là hoàn toàn khác nhau. Các doanh nghiệp nhà nước vì vậy luôn được ưu ái, độc quyền trong việc cung cấp các dịch vụ công và được sử dụng như một công cụ đắc lực, không thể thiếu để giúp nhà nước điều hành các hoạt động kinh tế, xã hội. Ngược lại, quản lý công mới phản đối sự phân biệt này, lập luận rằng nền kinh tế luôn bao gồm nhiều thành phần kinh tế khác nhau, cả doanh nghiệp nhà nước, cũng như các tổ chức tư nhân và tổ chức từ thiện cùng hoạt động bình đẳng, phải cạnh tranh nhau trong việc cung cấp dịch vụ, cho nên sự phân biệt giữa doanh nghiệp công và tư nên bị loại trừ. Nói theo một cách khác là không có lý do gì để hạn chế sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp công và tư trong việc cung ứng dịch vụ, bởi vì sự cạnh tranh không chỉ làm giảm giá, nâng cao chất lượng dịch vụ, mà còn thúc đẩy các tổ chức công, doanh nghiệp công phải quan tâm hơn đến việc đáp ứng nhu cầu của công dân.

Như vậy, Quản lý công mới hứa hẹn là một phương thức quản lý sẽ khắc phục được các hạn chế của quản lý công truyền thống và góp phần giúp nhà nước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành kinh tế - xã hội.

Nguyễn Viết Vy