Các văn bản pháp luật về đa dạng sinh học năm 2024
|
Việt Nam được biết đến như là một trung tâm đa dạng sinh học (ĐDSH) của thế giới với các hệ sinh thái tự nhiên phong phú và đa dạng. Các hệ sinh thái rừng, đất ngập nước, biển, núi đá vôi… với những nét đặc trưng của vùng bán đảo nhiệt đới, là nơi sinh sống và phát triển của nhiều loài hoang dã đặc hữu, có giá trị, trong đó có những loài không tìm thấy ở nơi nào khác trên thế giới. Việt Nam cũng là nơi được biết đến với nhiều nguồn gen hoang dã có giá trị, đặc biệt là các cây thuốc, các loài hoa, cây cảnh nhiệt đới… Tuy nhiên, ĐDSH ở nước ta đang bị suy thoái nhanh. Diện tích các khu vực có các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng bị thu hẹp dần. Số loài và số lượng cá thể của các loài hoang dã bị suy giảm mạnh. Nhiều loài hoang dã có giá trị bị suy giảm hoàn toàn về số lượng hoặc bị đe dọa tuyệt chủng ở mức cao. Các nguồn gen hoang dã cũng đang trên đà suy thoái nhanh và thất thoát nhiều. Suy thoái ĐDSH dẫn đến mất cân bằng sinh thái, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường sống của con người, đe dọa sự phát triển bền vững của đất nước. Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên là do còn nhiều tồn tại, bất cập trong các quy định của pháp luật về ĐDSH. 1. Nhận xét chung ĐDSH được quy định trong nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, trong đó pháp luật môi trường đề cập đến bảo tồn ĐDSH ở mức độ bao trùm, khái quát nhất. Những nguyên tắc, những quy định chung về bảo tồn ĐDSH được đề cập trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có ý nghĩa rất lớn đối với việc phát triển các quy định cụ thể về ĐDSH. Điều này bắt nguồn từ tính thống nhất nội tại của hệ thống pháp luật về môi trường. Sinh vật, hệ sinh thái là các thành tố cơ bản của môi trường, do vậy, pháp luật về ĐDSH là một bộ phận không thể thiếu của pháp luật môi trường. Các lĩnh vực pháp luật khác chỉ đề cập đến các mảng riêng của ĐDSH, như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng quy định việc bảo vệ tính ĐDSH của rừng; Luật Thủy sản quy định việc bảo vệ tính ĐDSH của nguồn lợi thủy sản, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP quy định bảo vệ tính ĐDSH của các vùng đất ngập nước… Ngoài ra, một số biện pháp pháp lý để bảo vệ ĐDSH cũng có thể tìm thấy trong lĩnh vực pháp luật công, như Luật Hình sự, Luật Hành chính… Như vậy, có thể đánh giá một cách tổng quan là Việt Nam chưa có pháp luật về ĐDSH với tư cách là một lĩnh vực pháp lý cụ thể, độc lập tương đối với hệ thống pháp luật về môi trường. Các quy định về bảo vệ ĐDSH hiện đang nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau, mỗi văn bản lại chỉ đề cập đến một hoặc một vài khía cạnh của ĐDSH. Điều này làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của việc áp dụng pháp luật trên thực tế. Bên cạnh đó, còn nhiều nội dung quan trọng của ĐDSH vẫn chưa được pháp luật điều chỉnh, như vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, vấn đề kiểm soát sinh vật lạ xâm hại, bảo tồn nguồn gen cây thuốc… Từ đó, phát sinh nhu cầu cần phải có một văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao, đề cập đến mọi khía cạnh của ĐDSH nhằm quản lý và bảo vệ một cách có hiệu quả ĐDSH, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước như dự án Luật ĐDSH. Sau đây là một số nhìn nhận cụ thể về thực trạng pháp luật về ĐDSH hiện nay. 2. Các quy định về nguyên tắc và trách nhiệm bảo tồn và phỏt triển bền vững ĐDSH Những quy định chung về nguyên tắc và trách nhiệm bảo tồn ĐDSH được đề cập trong nhiều văn bản khác nhau. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định tương đối bao quát nhiều nội dung cơ bản của ĐDSH, như xây dựng khái niệm chung về ĐDSH (là sự phong phú về nguồn gen, loài sinh vật và hệ sinh thái); quy định cấm một số hành vi xâm hại đến ĐDSH... thể hiện rõ quan điểm bảo vệ mọi bộ phận hợp thành của ĐDSH, như bảo vệ rừng, bảo vệ các loài thực vật, động vật quý hiếm, bảo vệ các nguồn tài nguyên sinh vật (bao gồm cả tài nguyên sinh vật trên cạn, dưới nước và vi sinh vật), các khu bảo tồn thiên nhiên…, trong khi các đạo luật khác chỉ đề cập đến một hoặc một vài khía cạnh của ĐDSH, như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định nguyên tắc và trách nhiệm bảo vệ tài nguyên sinh vật rừng; Luật Thủy sản năm 2003 quy định nguyên tắc và trách nhiệm bảo vệ tính ĐDSH của nguồn lợi thủy sản; Luật Thương mại năm 2005 quy định cấm/hạn chế kinh doanh, cấm/hạn chế xuất khẩu một số loại hàng hóa trong đó có động, thực vật hoang dã, quý hiếm,… Pháp luật môi trường còn đề cập đến việc bảo vệ ĐDSH thông qua các quy định về đánh giá tác động môi trường. Theo đó, chủ đầu tư, chủ dự án các hoạt động phát triển có ảnh hưởng trực tiếp đến ĐDSH nhất thiết phải tiến hành đánh giá tác động môi trường, cụ thể là các công trình nằm trong hoặc kế cận với khu vực nhạy cảm về môi trường hoặc các khu bảo tồn thiên nhiên; các lâm trường khai thác gỗ; khu nuôi trồng thuỷ sản có quy mô lớn... phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Xem xét quy định trên trong mối quan hệ giữa pháp luật trong nước với pháp luật quốc tế về bảo vệ ĐDSH cho thấy, Việt Nam đã nội luật hóa tương đối đầy đủ các cam kết quốc tế về bảo vệ ĐDSH, trong đó có nghĩa vụ “phải đánh giá tác động môi trường khi tiến hành các dự án có thể gây ảnh hưởng xấu đến ĐDSH nhằm mục đích tránh và giảm thiểu tối đa các hậu quả này” (Điều 14 - Công ước ĐDSH). Kế hoạch hành động ĐDSH Việt Nam năm 2005 có nhiều điểm mới, khắc phục những điểm hạn chế của Kế hoạch hành động ĐDSH năm 1995. Kế hoạch năm 2005 đã đề cập đến hầu hết những nội dung cơ bản của bảo tồn ĐDSH, như: (i) Tiếp tục bảo tồn ĐDSH trên cạn; (ii) Tăng cường bảo tồn ĐDSH các vùng đất ngập nước và biển; (iii) Chú trọng bảo tồn ĐDSH nông nghiệp; và (iv) Sử dụng hợp lý và phát triển tài nguyên sinh vật,… Các quy định chung về nguyên tắc và trách nhiệm bảo vệ ĐDSH còn được thể hiện trong Bộ luật Hình sự năm 1999. Với 7/10 tội danh liên quan đến ĐDSH cho thấy thái độ nghiêm khắc của Nhà nước đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường nói chung, vi phạm các quy định về bảo tồn ĐDSH nói riêng. 3. Các quy định về bảo tồn và phỏt triển bền vững hệ sinh thái tự nhiờn Tương tự như các quy định chung về nguyên tắc và trách nhiệm bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH được tìm thấy trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Cụ thể: - Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã xây dựng được một khái niệm pháp lý về hệ sinh thái (là hệ thống các quần thể sinh vật sống chung và phát triển trong một môi trường nhất định, có tác động qua lại với nhau và với môi trường đó), đồng thời có một số quy định đề cập đến việc bảo vệ các hệ sinh thái,đặc biệt là các hệ sinh tháicó giá trị ĐDSH quan trọng đối với quốc gia, quốc tế (thông qua các quy định về điều tra, đánh giá để lập quy hoạch bảo vệ dưới hình thức các khu bảo tồn thiên nhiên); Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 dành riêng một điều (Điều 40) để quy định về bảo vệ hệ sinh thái rừng. Tuy nhiên, nội dung của điều luật này lại chủ yếu dẫn chiếu sang các lĩnh vực pháp luật khác, như pháp luật môi trường, pháp luật về bảo vệ và kiểm dịch thực vật, pháp luật thú y; Luật Thủy sản chú trọng việc bảo vệ hệ sinh thái rạn san hô;Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 về bảo tồn và phát triển các vùng đất ngập nước,… - Các hệ sinh thái khác nhau được điều chỉnh bởi các lĩnh vực pháp luật khác nhau như đã nêu trên làm hạn chế đáng kể đến quá trình áp dụng pháp luật trên thực tế, bởi lẽ không phải ở mọi nơi, trong mọi trường hợp các hệ sinh thái đều được phân chia một cách tuyệt đối. Trên thực tế có rất nhiều hệ sinh thái đan xen với nhau, tồn tại bên nhau, nên khó phân định một cách rạch ròi việc quản lý và áp dụng pháp luật để bảo vệ. Điều này một lần nữa cho thấy cần phải có một văn bản pháp luật chung để điều chỉnh việc bảo vệ mọi hệ sinh thái. Từ phương diện kỹ thuật lập pháp cho thấy, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển các vùng đất ngập nước có nhiều quy định khá toàn diện và cụ thể về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH nói chung, bảo vệ đa dạng hệ sinh thái đất ngập nước nói riêng. Chẳng hạn, Nghị định bắt buộc phải tiến hành khoanh vùng bảo vệ các vùng đất ngập nước dưới dạng khu Ramsar, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo tồn loài và khu bảo tồn sinh cảnh,… Các quy định đã bước đầu điều chỉnh cả các hoạt động có ảnh hưởng lớn đến ĐDSH, như: hoạt động du lịch sinh thái, hoạt động nghiên cứu khoa học trong các khu rừng đặc dụng… Đây là quy định có giá trị thực tế rất cao vì hiện nay du lịch đang có tác động mạnh mẽ tới môi trường theo chiều hướng xấu, trong khi những khu vực có tính ĐDSH cao và những vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế lại luôn là đối tượng hướng tới của các hoạt động tham quan, du lịch. 4. Các quy định về bảo tồn và phỏt triển bền vững cỏc loài hoang dó Các loài động vật, thực vật hoang dã, quý hiếm bị đe doạ tuyệt chủngđãđược quy định trong các văn bản quan trọng như: Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản năm 2003… Tuy nhiên, pháp luật hiện hành cũng mới chỉ giới hạn trong việc bảo vệ các loài động thực vật hoang dã rừng quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng mà chưa đề cập đầy đủ đến việc bảo vệ các loài khác. Các loài động vật hiện đang được phân chia theo môi trường sống khác nhau của chúng, và việc quản lý các loài động vật này thuộc thẩm quyền của các cơ quan khác nhau, cũng như việc bảo vệ chúng được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau. Điều dễ nhận thấy là chưa có sự thống nhất về mặt pháp lý việc quản lý và bảo vệ các loài trên cạn cũng như ở dưới nước. Tương tự, pháp luật về bảo vệ và phát triển các loài thực vật mới tập trung điều chỉnh một nhóm các sản phẩm thực vật rừng mà chưa có các quy định mang tính tổng thể. Các quy định về tiếp cận nguồn gen còn chưa chặt chẽ. Luật Bảo vệ và phát triển rừng mới chỉ quy định về lấy mẫu ở trong rừng đặc dụng mà chưa có các quy định đối với các khu vực khác. Điều này đã dẫn đến tình trạng nhiều khách tham quan, du lịch thu thập nhiều loại tài nguyên sinh vật mang ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, song các cơ quan áp dụng pháp luật lại thiếu cơ sở pháp lý để ràng buộc trách nhiệm đối với họ. Do vậy, quá trình xây dựng pháp luật cần cân nhắc đến đặc tính “động” của một số nguồn tài nguyên sinh vật. Các quy định về danh mục thực vật, động vật hoang dã, quý hiếm bị đe doạ tuyệt chủng mặc dù mới được điều chỉnh, song cũng đã bộc lộ một số điểm bất cập so với tình hình thực tế. Cơ sở khoa học để đưa các loại động vật, thực vật vào hoặc ra khỏi danh mục là căn cứ vào mức độ quý hiếm và mức độ bị đe doạ tuyệt chủng. Tuy nhiên, do không xây dựng được một cách chính xác các tiêu chí để xác định mức bị đe doạ tuyệt chủng cũng như các giá trị quý, hiếm của các loài động thực vật, cũng như không cập nhật thường xuyên các thông tin khoa học nên các quy định này đang gây ra nhiều sự tranh cãi trong giới khoa học và các cơ quan quản lý. Việc liệt kê các loài động thực vật quý hiếm như trên là khó bảo đảm độ chính xác và đầy đủ, nhất là trong tình trạng khả năng đánh giá, điều tra, nghiên cứu khoa học ở nước ta còn nhiều hạn chế. Điều này làm nảy sinh nhu cầu là phải có các căn cứ pháp lý chặt chẽ hơn nữa về việc điều tra, nghiên cứu khoa học, đánh giá về mức độ đe doạ tuyệt chủng cũng như các tiêu chí quý, hiếm của các loài sinh vật để bảo vệ và phát triển chúng tốt hơn. 5. Các quy định về nguồn gen Các quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành đã xây dựng được một số định nghĩa về nguồn gen. Cụ thể là: (i) Nguồn gen thực vật, động vật, vi sinh vật (tại Quy chế bảo tồn nguồn gen); (ii) Nguồn gen cây trồng (tại Pháp lệnh Giống cây trồng); và (iii) Nguồn gen vật nuôi (Pháp lệnh Giống vật nuôi). Quy chế quản lý và bảo tồn nguồn gen thực vật, động vật và vi sinh vật là văn bản pháp lý đầu tiên về bảo tồn nguồn gen mà Việt Nam ban hành sau khi gia nhập Công ước ĐDSH. Tuy nhiên, có thể nhận thấy Quy chế này chỉ mang ý nghĩa như là một bản cam kết của Việt Nam đối với Cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực ĐDSH mà thôi. Hơn nữa, Bản quy chế thiếu tính quy phạm nên khó có thể định hướng hành vi cho các cá nhân, tổ chức tham gia vào các quan hệ bảo vệ hợp phần quan trọng này của ĐDSH. Pháp lệnh về Giống cây trồng năm 2004 và Pháp lệnh về Giống vật nuôi năm 2004 là hai văn bản có hiệu lực pháp lý cao được ban hành trong thời gian gần đây, có ý nghĩa rất lớn đối với bảo vệ đa dạng nguồn gen. Hai văn bản này đã kế thừa được các quy định trong các văn bản pháp luật trước đó, song nội dung điều chỉnh của chúng đã cụ thể và có giá trị định hướng hành vi mạnh hơn nhiều. Tuy nhiên, phạm vi điều chỉnh của hai văn bản này chỉ là bảo tồn nguồn gen cây trồng và vật nuôi, còn các nguồn gen tự nhiên lại không đề cập đến. Các giống cây, con tự nhiên vẫn chịu sự điều chỉnh bởi các văn bản luật khác nhau có liên quan, điều này cũng hạn chế tính thống nhất và hiệu quả áp dụng luật. Pháp luật Việt Nam chưa có những quy định pháp luật cụ thể về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích.Các quy định mới chỉ mang tính tuyên ngôn hoặc mới đề cập đến một hoặc một số khía cạnh của quyền được tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, như về sản xuất, kinh doanh giống cây trồng, vật nuôi, khai thác nguồn lợi thủy sản, lâm sản, về quyền tác giả giống cây trồng, xuất khẩu nguồn gen. 6. Các quy định về an toàn sinh học Quy chế quản lý an toàn sinh học (ban hành kèm theo Quyết định số 212/2005/QĐ-TTg ngày 26/8/2005) là văn bản pháp lý chứa đựng nhiều quy định mới, chặt chẽ, cụ thể để kiểm soát sinh vật biến đổi gen, bao gồm các quy định về nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ và khảo nghiệm; sản xuất, kinh doanh và sử dụng; nhập khẩu, xuất khẩu, lưu giữ và vận chuyển; đánh giá rủi ro, quản lý rủi ro và cấp giấy chứng nhận an toàn sinh học, đảm bảo an toàn sinh học… Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc quản lý an toàn sinh học. Tuy nhiên, do giá trị pháp lý của văn bản không cao nên quá trình áp dụng sẽ không tránh khỏi những khó khăn, hạn chế. Các quy định về kiểm soát sinh vật lạ xâm hại cũng đang bộc lộ một số bất cập. Cụ thể: các văn bản pháp luật hiện hành chưa đưa ra định nghĩa về loài lạ hoặc sinh vật lạ, làm cơ sở khoa học và pháp lý cho việc nhận diện chúng; việc kiểm soát sự lan truyền các loài sinh vật lạ trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam hiện mới chỉ được thực hiện thông qua các quy định cấm đưa các loài động, thực vật lạ vào các khu bảo tồn thiên nhiên, các vùng đất ngập nước, mà chưa có các quy định để kiểm soát các loài sinh vật lạ di chuyển tại các khu vực khác; tương tự, việc kiểm soát quá trình nhân giống động, thực vật mới chỉ được khống chế trong trường hợp có dịch (Ví dụ, không được khai thác, sử dụng tinh của đực giống và trứng của cái giống trong khu vực đang có dịch bệnh...) mà chưa có các quy định để kiểm soát quá trình nhân giống các sinh vật lạ; chưa có các quy định về đánh giá rủi ro về môi trường thông qua việc kiểm nghiệm, sản xuất thử các giống động, thực vật, hay khi các loài lạ di chuyển từ khu vực này vào khu vực khác trong cùng lãnh thổ Việt Nam. 7. Một số nhận xột chung Căn cứ vào những tiêu chí chung để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật, như tính đồng bộ, tính thống nhất, tính khả thi… có thể nhận thấy một số điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về ĐDSH tại Việt Nam như sau: Thứ nhất, pháp luật về ĐDSH chưa bảo đảm tính khả thi cao, cụ thể là: - Một số quy định pháp luật về bảo vệ ĐDSH còn mang tính tuyên ngôn hoặc ở mức chung chung, thiếu cụ thể, không có tính khả thi. Nhiều quy định thiếu tính định hướng hành vi cụ thể nên khó áp dụng trên thực tế. Nhiều quy định không tính toán đến các yếu tố khách quan của đời sống kinh tế - xã hội. - Các quy định về ĐDSH hiện đang nằm rải rác ở nhiều văn bản có giá trị pháp lý khác nhau, mà chưa được pháp điển hoá trong một văn bản pháp lý có hiệu lực cao, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến nội dung chính của ĐDSH. Điều này đã làm hạn chế rất nhiều đến hiệu quả áp dụng pháp luật. Ví dụ, việc quản lý và bảo tồn nguồn gen động vật, thực vật, vi sinh vật là một trong những nội dung chính của bảo tồn ĐDSH, nhưng hiện tại mới chỉ được đề cập trong một văn bản pháp luật do cấp bộ ban hành (Quyết định số 2117/1997/QĐ-BKHCNMT). - Các quy định pháp luật về bảo vệ gen, kiến thức bản địa, di truyền cây thuốc, bảo hộ quyền của tổ chức, cá nhân lai tạo giống vật nuôi mới, vấn đề bảo hộ sở hữu công nghiệp đối với tạo giống mới... còn mờ nhạt. Thứ hai, pháp luật về ĐDSH chưa bảo đảm được tính thống nhất, cụ thể là. - Luật Bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản còn có các quy phạm chưa thống nhất, thậm chí còn khác nhau. Ngay cả việc sử dụng các thuật ngữ cơ bản cũng còn có sự khác nhau. Điều này cũng có thể lý giải được khi các luật nhìn nhận ĐDSH từ góc độ chuyên ngành của mình nên thiếu sự bao quát và tính chính xác. - Một số thuật ngữ pháp lý chưa được sử dụng thống nhất trong các văn bản pháp luật, như bảo tồn tại chỗ với bảo tồn nội vi, bảo tồn nguyên vị, bảo tồn ngoại vi với bảo tồn chuyển vị... Việc sử dụng không thống nhất các thuật ngữ nêu trên khiến cho hoạt động giải thích và áp dụng pháp luật gặp không ít khó khăn. Thứ ba, pháp luật về ĐDSH còn thiếu một số quy định quan trọng, cụ thể là: - Thiếu các quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, quyền đối với tri thức truyền thống của cộng đồng, các quy định về cơ chế kiểm soát các sinh vật lạ xâm hại, các quy định về hình thức bảo tồn ngoại vi, các quy định về việc chi trả phí bảo tồn và phát triển ĐDSH… - Các quy định về bảo tồn các loài hoang dã hầu như mới chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng mà chưa được đề cập trong các lĩnh vực pháp luật khác./. |
