NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN QPPL [PHẦN 4]
15. Luật năm 2015 có những cơ chế gì đảm bảo hiệu quả cho việc lấy ý kiến xây dựng văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành?
Luật năm 2015 bổ sung nhiều quy định nhằm thu hút và tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Cụ thể như sau:
[1] Về việc lấy ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL, Luật năm 2015 bổ sung:
- Đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 27, việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo. Thời hạn đăng tải để lấy ý kiến ít nhất 30 ngày với mỗi nội dung: đề nghị xây dựng chính sách và dự thảo văn bản.
- Quy định cơ quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa chỉ đăng tải, tiếp nhận ý kiến góp ý.
- Nội dung lấy kiến phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân.
- Quy định các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: đăng tải để lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Đặc biệt, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết [khoản 2 Điều 113].
[2] Về trách nhiệm của cơ quan tổ chức trong việc lấy ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL
Luật năm 2015 bổ sung quy định đối với cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến và cơ quan tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản QPPL như sau:
- Đối với cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến, quy định cụ thể thời hạn các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm có ý kiến bằng văn bản gửi về cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản. Cụ thể, thời hạn góp ý đề nghị xây dựng luật là 10 ngày đối với đề nghị xây dựng nghị quyết và dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh [Điều 113, 120], 07 ngày đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện, dự thảo quyết định của UBND cấp huyện [điều 133,138]; đối với nghị quyết của HĐND cấp xã, Luật không quy định thời gian cụ thể nhưng cũng quy định cơ chế lấy ý kiến tại cộng đồng dân cư [khoản 2 Điều 142].
- Đối với cơ quan tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản QPPL, Luật năm 2015 bổ sung quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử đã đăng tải lấy ý kiến vào dự thảo văn bản QPPL [khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86]. Bên cạnh đó, Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL [Điều 5].
16. Thẩm quyền và phương thức sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL của HĐND và UBND?
Sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL là hoạt động thường xuyên của HĐND và UBND để đảm bảo tính phù hợp của văn bản trong hệ thống pháp luật và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội. Việc sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL được tiến hành theo đúng các trình tự áp dụng đối với việc ban hành văn bản QPPL mới.
Theo khoản 1 Điều 12 Luật năm 2015 [được sửa đổi bởi khoản 3 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020]: “1. Văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó...”. Như vậy, cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL chính là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Cơ quan cấp trên không có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL của cơ quan cấp dưới; tuy nhiên, cơ quan cấp trên cũng có thể đề nghị cơ quan cấp dưới [HĐND, UBND cấp dưới] sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL.
Luật năm 2015 quy định hai phương thức là sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL và một văn bản QPPL có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản QPPL do cùng cơ quan ban hành trong các trường hợp sau đây:
- Để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
- Nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành;
- Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt.
17. Theo quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật thì văn bản QPPL chỉ được bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. Có ý kiến cho rằng quy định này mâu thuẫn với quy định về khái niệm văn bản QPPL vì văn bản bãi bỏ văn bản QPPL không đáp ứng đầy đủ điều kiện của một văn bản QPPL [không chứa quy tắc xử sự chung, không được áp dụng nhiều lần]. Giải quyết vấn đề này như thế nào?
Quy định này của Luật năm 2015 là sự kế thừa quy định tại Điều 9 của Luật năm 2008. Cơ sở lý luận của quy định này do xuất phát từ tầm quan trọng đặc biệt của văn bản QPPL, do vậy, văn bản bãi bỏ văn bản QPPL cũng phải là một văn bản QPPL do chính cơ quan đó ban hành [có giá trị pháp lý tương đương nhau]. Quy định này góp phần bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch trong nhà nước pháp quyền. Theo quy định tại Điều 12 của Luật năm 2015 [được sửa đổi bởi Khoản 3 Điều 1 Luật sửa đổi 2020]thì văn bản bãi bỏ văn bản khác phải đăng Công báo hoặc niêm yết công khai. Văn bản bãi bỏ văn bản QPPL cũng được áp dụng nhiều lần, với nhiều đối tượng trong mỗi lần tra cứu văn bản để xác định hướng xử lý và áp dụng pháp luật. Trong nhiều trường hợp, văn bản đã bị bãi bỏ vẫn được áp dụng để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thời gian văn bản đó có hiệu lực. Ví dụ: Luật Hôn nhân và gia đình năm 1959 vẫn được áp dụng để giải quyết khiếu kiện về quyền sở hữu đối với tài sản có trước hôn nhân [là tài sản chung của vợ, chồng].
18. Việc đính chính văn bản QPPL hiện vẫn chưa có sự thống nhất về hình thức [có trường hợp ban hành công văn, có trường hợp ban hành quyết định] và thẩm quyền [có trường hợp là người ký ban hành, có trường hợp là các Ban của HĐND ban hành]. Luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định như thế nào về vấn đề này?
Về nguyên tắc xây dựng văn bản QPPL, nhất định không được nhầm lẫn giữa đính chính văn bản QPPL và sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL. Để xác định rõ ràng vấn đề này, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định như sau:
- Cơ sở thực hiện đính chính: Khi văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày [đối với khâu soạn thảo, ban hành] hoặc sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày [đối với khâu đăng công báo hoặc niêm yết công khai].
- Trách nhiệm đính chính: Lỗi sai sót do soạn thảo, ban hành thì cơ quan ban hành thực hiện đính chính. Việc đính chính văn bản của HĐND do Thường trực HĐND thực hiện.
Đối với sai sót trong quá trình đăng công báo thì Văn phòng Chính phủ có văn bản đính chính khi có những sai sót do lỗi trong quá trình xuất bản Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có văn bản đính chính đối với những sai sót do lỗi trong quá trình xuất bản Công báo cấp tỉnh trên cơ sở đối chiếu với bản gửi đăng Công báo. Đối với văn bản được niêm yết thì người có thẩm quyền niêm yết thực hiện đính chính văn bản.
- Hình thức đính chính: Cơ quan, người ban hành văn bản; cơ quan đăng công báo hoặc niêm yết văn bản thực hiện đính chính văn bản bằng văn bản hành chính. Luật không quy định cụ thể nhưng căn cứ vào tính chất của việc thực hiện đính chính thì văn bản đính chính cần được xây dựng dưới hình thức quyết định hành chính cá biệt để đảm bảo phù hợp, nghiêm túc, hiệu lực.
19. Hình thức ký nghị quyết của HĐND và ký quyết định của UBND cần thực hiện như thế nào cho đúng quy định?
Việc ký văn bản QPPL được nghiên cứu dưới hai góc độ là hình thức ký [về thể thức] và thẩm quyền ký [nội dung]. Trong vấn đề này, phân tích chủ yếu dưới góc độ nội dung, theo Luật năm 2015 thì thẩm quyền ban hành văn bản là thẩm quyền của HĐND và UBND [thẩm quyền chung].
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 [khoản 1 Điều 86], Luật năm 2015 [khoản 3 Điều 126] và Nghị định 34/2016/NĐ-CP [khoản 1 Điều 65 được sửa đổi bởi khoản 13 Điều 1 Nghị định số 154/2020/NĐ-CP] đều quy định việc ký chứng thực của Chủ tịch HĐND các cấp khi ký ban hành văn bản sau khi được HĐND thông qua. Như vậy, mặc dù về thể thức, tại phần ký khi ký chứng thực nghị quyết chỉ duy nhất thể hiện chức danh của Chủ tịch HĐND nhưng đó là sự xác thực lại ý kiến của đại đa số đại biểu HĐND [tức ý chí chung của HĐND], phản ánh tính chất hoạt động của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động theo nguyên tắc tập thể quyết định. Do đó khi ban hành văn bản nhất định phải ấn định thời điểm HĐND thông qua để xác định hiệu lực của văn bản, và đó cũng là thời điểm Chủ tịch HĐND thực hiện ký chứng thực [về mặt lý thuyết]; trên thực tế, có thể Chủ tịch HĐND thực hiện ký chứng thực khi dự thảo văn bản được hoàn thiện sau khi các đại biểu đã thông qua những nội dung cơ bản.
Đối với quyết định của UBND, Chủ tịch UBND ký quyết định trên cơ sở ý kiến thông qua văn bản của các thành viên ủy ban và ký thay mặt UBND. Điều này xuất phát từ tính chất tổ chức bộ máy nhà nước, UBND là cơ quan hành chính ở địa phương, hoạt động theo nguyên tắc tập thể. Chủ tịch UBND là người đứng đầu của UBND, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành công việc của UBND. Do đó, khi ban hành, quyết định những vấn đề chung thuộc thẩm quyền của UBND [không phải thẩm quyền của Chủ tịch UBND] thì phải thực hiện ký thay mặt [TM.].
Lê Thị Minh Hiếu – Trường phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL