Bài toán huy động vốn làm dự án năm 2024
|
(TBKTSG) – Quốc hội đã đồng ý chuyển ba dự án thành phần của dự án cao tốc Bắc – Nam từ hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP) sang đầu tư công và năm dự án thành phần còn lại tiếp tục thực hiện theo hình thức PPP. Câu hỏi đặt ra là các dự án PPP sẽ được triển khai như thế nào trong thời gian tới để thu hút nhà đầu tư và tránh lập lại câu chuyện không vui của các dự án BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) trước đây. Việc chuyển sang đầu tư công một số đoạn cao tốc Bắc – Nam là rất cần thiết, tuy nhiên chỉ nên xem đây là giải pháp tình thế trong bối cảnh kinh tế hậu Covid-19 và thực tế triển khai dự án PPP bế tắc trong suốt hai năm qua. Những hạn chế của đầu tư công và PPP Trước hết, đầu tư công có nghĩa là phải sử dụng nguồn vốn rất lớn của ngân sách cho dự án đường cao tốc Bắc – Nam. Điều này gây áp lực rất lớn cho ngân sách nhà nước và đi ngược với chính sách huy động nguồn lực tư nhân trong phát triển hạ tầng của Việt Nam. Đồng thời, toàn bộ rủi ro về chất lượng công trình, bảo trì, vận hành đường cao tốc thuộc về nhà nước. Với cách thức quản lý như hiện nay, việc sai phạm về chất lượng công trình không chỉ xảy ra ngay trước khi dự án đưa vào sử dụng như dự án cao tốc Đà Nẵng-Quảng Ngãi, mà có thể chỉ được phát hiện những năm sau này trong thời gian sử dụng. Chi phí trực tiếp và gián tiếp do các con đường kém chất lượng sẽ rất lớn và không được phản ánh vào trong phương án đầu tư của dự án. Trong lúc đó, việc triển khai các dự án đường cao tốc theo hình thức BOT không có bảo lãnh doanh thu của chính phủ trong dự án cao tốc Bắc – Nam có nghĩa là toàn bộ các rủi ro về tài trợ, xây dựng, quản lý vận hành và doanh thu thuộc về nhà đầu tư. Tuy nhiên hình thức này cho thấy không khả thi và bế tắc trong suốt hai năm qua sau khi tổ chức sơ tuyển đấu thầu quốc tế và đấu thầu trong nước. Rủi ro lớn nhất đối với các dự án BOT giao thông cho nhà đầu tư và các tổ chức tín dụng là không thu hồi được vốn cho vay và vốn chủ sở hữu do doanh thu thực tế thấp hơn so với dự báo. Theo Bộ Giao thông Vận tải, tính đến hết năm 2019 (trước đại dịch Covid-19) đã có 45 dự án BOT giao thông có doanh thu thực tế thấp hơn so với dự báo(1). Điều này cho thấy việc dự báo lưu lượng giao thông của các dự án BOT giao thông tại Việt Nam là quá lạc quan hoặc có các vấn đề liên quan đến tính minh bạch, dẫn đến các kịch bản và phương án tài chính rất thiếu chính xác và tiềm ẩn rủi ro quá lớn cho nhà đầu tư và các tổ chức tín dụng. Các dự án BOT giao thông trước đây hoàn toàn do nhà đầu tư trong nước thực hiện và nguồn vốn tín dụng chủ yếu từ các ngân hàng trong nước đã góp phần cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng đường bộ nhưng cũng làm tăng nợ xấu của các ngân hàng trong nước. Nhiều dự án còn gây bức xúc dư luận trong việc thu phí và tính minh bạch. Nhiều nhà đầu tư cũng bức xúc với cơ quan (đại diện Nhà nước) ký kết hợp đồng trong việc thực hiện các trách nhiệm. Với nguồn lực hạn chế của các ngân hàng trong nước về việc tài trợ dài hạn cho các dự án giao thông quy mô lớn và rủi ro về mặt thương mại, tài chính, việc huy động nguồn vốn trong nước cho các dự án BOT giao thông trở nên kém khả thi trong thời gian tới. Mô hình PPP nào phù hợp? Xét theo quan điểm thị trường, không phải là không triển khai được PPP đối với dự án cao tốc Bắc – Nam. Vấn đề là việc lựa chọn hình thức hợp đồng, cấu trúc dự án và cơ chế chia sẻ rủi ro ngay từ đầu đã không phù hợp với thị trường, dẫn đến việc lãng phí thời gian trong triển khai. Việc luôn mặc định BOT là hình thức hợp đồng PPP cho dự án đường cao tốc dẫn đến một bài toán không có lời giải trong bối cảnh nhà đầu tư trong nước không huy động được nguồn vốn; nhà đầu tư nước ngoài không được Nhà nước cam kết doanh thu dự án cũng như bảo đảm cơ chế phân bổ rủi ro thích hợp nên không thể tham gia đầu tư. Theo kinh nghiệm quốc tế, các dự án giao thông thực hiện theo hai hình thức cơ bản: (1) nhà nước hỗ trợ trực tiếp, tức là nhà nước thanh toán dựa trên mức độ đáp ứng chất lượng dịch vụ công trình (Availability payment – viết tắt là AP) tương tự như hình thức BLT theo quy định của pháp luật Việt Nam; (2) nhà nước hỗ trợ gián tiếp đối với dự án thu phí từ người sử dụng (tương tự như BOT của Việt Nam) được nhà nước bảo lãnh thanh toán hoặc cam kết doanh thu(2). Các dự án theo hình thức thu phí từ người sử dụng có thể có hoặc không có nguồn hỗ trợ tài chính xây dựng ban đầu để bảo đảm tính khả thi của dự án (VGF). Bản chất của cả hai hình thức là nhà đầu tư thực hiện cung cấp dịch vụ quy định theo hợp đồng PPP và về cơ bản, rủi ro về lưu lượng và nhu cầu sử dụng ảnh hưởng trực tiếp đến doanh thu của dự án sẽ được nhà nước gánh chịu hoặc chia sẻ phần lớn. Hình thức hợp đồng BLT (xây dựng – cho thuê – chuyển giao) là hình thức PPP được áp dụng rất ít tại Việt Nam. Về bản chất, hình thức hợp đồng BLT theo quy định tại Việt Nam tương tự như hình thức AP tại nhiều quốc gia khác. Trong hình thức hợp đồng BLT, nhà đầu tư huy động vốn xây dựng công trình với chất lượng và tiến độ theo quy định trong hợp đồng PPP. Sau khi hoàn thành công trình sẽ tiếp tục cung cấp dịch vụ quản lý, vận hành, bảo trì, sửa chữa đường cao tốc và nhận thanh toán định kỳ hàng năm trên cơ sở chất lượng dịch vụ cung cấp. Nên là BLT cho đường cao tốc Bắc – Nam – Cấu trúc hợp đồng BLT phù hợp với khẩu vị đầu tư của nhà đầu tư và các bên cho vay quốc tế trong bối cảnh Nhà nước không bảo lãnh doanh thu tối thiểu cho dự án. Việc thu hút được các nhà đầu tư nước ngoài cũng như nguồn vốn vay thương mại nước ngoài sẽ giúp dự án không phụ thuộc vào nguồn vốn hạn hẹp của các ngân hàng trong nước. – Chất lượng, tiến độ và dịch vụ công trình trong suốt vòng đời dự án luôn được đảm bảo trên cơ sở nhà đầu tư chỉ được nhà nước thanh toán định kỳ sau khi hoàn thành công trình và cung cấp dịch vụ theo quy định trong hợp đồng PPP. Vì lý do này, nhà đầu tư có động lực để xây dựng công trình có chất lượng tốt ngay từ đầu để tối ưu hóa các chi phí đầu tư công trình, chi phí duy tu, bảo trì, bảo dưỡng trong vòng đời dự án. – Không gặp vấn đề đội giá, chi phí công trình cũng như thời gian hoàn thành công trình do toàn bộ rủi ro về xây dựng, huy động vốn được chuyển toàn bộ sang nhà đầu tư. Nhà nước không cần bố trí nguồn kinh phí hoạt động và bảo trì công trình hàng năm như đối với các công trình đầu tư công. Nhà đầu tư sẽ chịu trách nhiệm toàn bộ việc quản lý, vận hành, bảo dưỡng công trình trong thời gian hợp đồng dự án. – Không cần bảo lãnh doanh thu của Chính phủ nên không gây ra nợ tiềm tàng cho Chính phủ. – Toàn bộ doanh thu của dự án thuộc về Nhà nước thông qua việc áp dụng cơ chế thu tự động. Không phát sinh nghĩa vụ của Nhà nước trong việc tổ chức quản lý vận hành và thu phí. Nhà nước chủ động trong việc xây dựng mức giá phí, không phát sinh các tranh cãi và mâu thuẫn về giá phí, doanh thu thực tế giữa cơ quan quản lý nhà nước, người sử dụng đường bộ và nhà đầu tư như các dự án BOT như trong thời gian qua. – Không cần bố trí nguồn vốn ngân sách lớn ngay lập tức và không gây áp lực lên trần nợ công. Việc thanh toán hàng năm của Nhà nước cho nhà đầu tư kéo dài trong nhiều năm, không gây áp lực cần bố trí nguồn vốn lớn và gây áp lực trần nợ công như đối với dự án đầu tư công. Nguồn thu từ phí sử dụng đường bộ của Nhà nước có thể sử dụng để thanh toán định kỳ cho nhà đầu tư trên cơ sở chất lượng và dịch vụ cung cấp. – Hình thức BLT cho phép Nhà nước triển khai nhiều dự án có quy mô lớn cùng một lúc trong điều kiện ngân sách hạn hẹp trong ngắn hạn nhưng quy mô nền kinh tế quốc gia và năng lực tài khóa dự báo sẽ lớn hơn nhiều trong tương lai. Điều này rất có ý nghĩa trong việc phát triển cơ sở hạ tầng để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội trong tầm nhìn dài hạn. – Rủi ro dự án đối với nhà đầu tư trong hình thức BLT thấp hơn so với hình thức BOT, dẫn đến chi phí và lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư sẽ thấp hơn. Vì vậy, thông qua cơ chế đấu thầu cạnh tranh, tổng chi phí thanh toán hàng năm của Nhà nước cho nhà đầu tư trong thời gian hợp đồng dự án có thể thấp hơn đáng kể nếu Nhà nước tiến hành đầu tư công và bỏ thêm chi phí quản lý vận hành hàng năm. Trong bối cảnh hiện nay, hình thức BLT khả thi hơn trong việc thu hút nhà đầu tư và các bên cấp vốn trong và ngoài nước, khắc phục các bức xúc xã hội đối với hình thức BOT truyền thống. Đồng thời hình thức BLT có khả năng đem lại hiệu quả kinh tế cao hơn so với hình thức đầu tư công xét trên hiệu quả vòng đời dự án và tăng tính linh hoạt trong bố trí ngân sách. Hình thức BLT bảo đảm sự minh bạch và chất lượng công trình tốt hơn so với các hình thức đầu tư khác trên cơ sở nhà đầu tư chịu rủi ro lớn là không nhận được thanh toán nếu không đáp ứng được chất lượng công trình và dịch vụ theo quy định trong hợp đồng. (*) Giám đốc Monitor Consulting (1) http://tapchitaichinh.vn/su-kien-noi-bat/go-kho-cho-cac-du-an-bot-bang-cach-nao-323037.html (2) Theo số liệu PPI Database của World Bank: Đối với các dự án PPP cần sự hỗ trợ của nhà nước để bảo đảm tính khả thi trong giai đoạn 2010-2014 thì 46% số dự án nhận được sự hỗ trợ trực tiếp từ nhà nước (thông qua thanh toán cố định hoặc biến đổi) và 54% số dự án còn lại nhận được hỗ trợ gián tiếp của nhà nước thông qua bảo lãnh thanh toán (91%), bảo lãnh doanh thu (7%) và các bảo lãnh khác (2%). |
